山西省发改委固定资产投资管理处处长胡景善在介绍《流程图》。（《经济参考报》记者 燕雁 摄）

《流程图》（记者 燕雁 摄）

　　投资体制改革成果如何固定下来？投资权限之争如何转化为管理合力？如何提高投资效率、尽可能避免决策失误？社会固定资产投资的真实状况如何能及早进入政府调控的视野？对于一个处于工业化中期、投资在经济增长唱主角的国家来说，求解上述问题无疑具有重要意义。

　　今年以来，山西省政府化繁为简，把众多固定资产管理的法律文件统合起来，在全国率先制定出形象直观的《固定资产投资项目管理流程图》，以期引导、规范全社会固定资产投资“阳光运行”。

　　管理上出现争权与推诿并存

　　近年来，在我国经济增长的格局中，投资、消费、出口等“三驾马车”，作用最大的当数投资了。

　　而对于重化工业特征明显的山西省来说，多年来投资对GDP贡献率一直保持在50%以上，属于比较典型的投资主导型经济。因此，固定资产投资管理是社会各界关注的焦点问题。

　　就是这样一个焦点问题，却因为投资管理缺少制度的统合和权威的协调，又成为社会诟病较多、群众不满意的一个难点问题。山西省发改委固定资产投资管理处处长胡景善是一个“老投资”了，他深有体会地说，投资体制改革本来进行得晚，再加上改革后很多部门没有真正领会，或不愿意简政放权，造成投资管理制度出现了一些悬空现象。“旧的废止了，新的接不上。”

　　2004年国务院实行审批、核准、备案“新三制”以来，山西省政府相继出台了“企业投资项目核准、备案”两个办法。但是，投资管理涉及的部门较多，规定繁杂，各部门的文件又专业、具体，投资商很难一一掌握清楚，往往靠经验办事。

　　在实践中有四个问题凸现出来。一是政府投资项目的管理上出现了争权与推诿并存的消极现象。胡景善说，涉及资金使用和项目管理权限的，职能部门往往争来争去，发改委每年在安排投资时平衡难度很大；涉及履行职责，要审核把关、筛选项目的，有的又玩起“排球游戏”，推来推去，谁也不愿意负责。这些现象在省级职能部门中表现得尤其突出。这使得一些重大的政府投资项目难以达产达效，同时使得有限的财政资金使用分散，不能集中力量办大事。二是一些地方政府和部门领导投资决策“拍脑袋”现象，由于投资管理专业文件多，实际执行中有些人不愿意找出原文分类认真研究，就随意决策了。三是投资管理出现“肠梗阻”，“绿色通道”快捷不起来。投资商办事费时费力，有时办了几个月突然停止，不知在哪个环节上“掉链子”了。政府要问责，监察部门的“板子”不知该打向谁。四是职能部门互不通气，使得各行、各地的固定资产投资的进展信息很难摸清，影响政府的宏观调控。

　　山西省还有一个特殊的省情，就是作为全国煤炭工业可持续发展政策的试点，每年要征收上百亿元的“可持续发展基金”，同时按政策安排使用好。国家及山西省对此有非常明确的规定，但政策刚刚起步，宣传贯彻不够，一些地方和部门对国家、省出台的一系列相关政策领会不深，理解不透，使政策执行出现偏差，影响了资金的使用效果。实践亟须政府把一个通俗明了的管理流程告诉全社会。

　　向社会敞开了投资“绿色通道”

　　今年初，山西省政府下决心编制“固定资产投资管理流程图”，要通过出台流程图，理顺体制机制，集中精力办大事。经过相关部门数月的对接、磋商，反复修改，今年4月底，《流程图》以省政府办公厅文件正式印发全省施行。同时要求市、县政府和省直职能部门抓紧制定“分流程图”，完善配套措施和内部工作流程。

　　记者发现，这一套《流程图》是“一大四小”，“一大”就是《流程总图》，“四小”就是在此之下，分别制定了审批、核准、备案的《流程图》和《省级煤炭可持续发展基金安排使用管理流程图》。《流程总图》的内容全面、综合，适用于全省各类固定资产投资项目；其他几张图则是对《流程总图》内容的细化、具体化，分别适用于不同类型的固定资产投资项目。

　　山西省发改委主任李宝卿说，《流程图》体现了三个原则，一是涵盖行政部门职能分工的原则。《流程图》根据“新三制”的规定和各部门职能，将全省固定资产投资项目的管理程序有机地联结起来，涵盖了项目审批、核准、备案程序中的行政许可关系，也反映了部门分工关系。二是符合“绿色通道”的原则。《流程图》强调按规矩办事，提倡规范化操作，规定了土地、环保、规划等行政手续可以并联审批，体现了“首办负责制”和“限时办结制”的要求。三是符合国家产业政策的原则。

　　《流程图》向社会敞开了投资“绿色通道”。一是严格时限。投资主管部门应在15个工作日内核准项目，备案时限规定为5个工作日。二是提高效率。对相关行政审批事项并列排列，各有关行政许可部门不得擅自设定法律法规以外的任何前置条件；不得拒绝投资主体关于要求并联审批的请示。三是加强监管。明确了相关各部门分别承担的监管责任。

　　为及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，使之及早进入宏观调控视野。《流程图》还规定了相关职能部门建立信息互通制度，加强固定资产投资统计工作的要求。

　　在《煤炭可持续发展基金使用管理流程图》上，记者发现，一是明确了国家确定了5∶3∶2的投向和比例，即50%用于跨区域生态环境治理，30%用于支持资源型城市(地区)转型和重点接替产业发展，20%用于解决采煤引起的其他社会问题。

　　二是明确了集中财力办大事的原则。向重点领域、重点区域的重大项目，特别是跨流域、跨行业的生态治理和社会事业项目倾斜。各级煤炭可持续发展基金要捆绑使用，形成合力。市、县留成的基金，要优先考虑与省级基金的计划相配套，保重点，保进度。

　　“流程图”带来多重效应

　　李宝卿说，《流程图》固化了国家和省近年来“新三制”改革取得的成果，没有增加任何审批事项和环节，没有上收任何审批权限。有了它，投资商“一图在手，办事不愁”，避免走“冤枉路”；职能部门可以划清权责边界，杜绝推诿扯皮；同时，社会各界也可以监督政府部门的投资许可行为。

　　《流程图》印发后，引起了社会各界的广泛关注。山西财经大学博士生导师王森说，至少在三方面具有创新价值。一是权力运行公开透明。“流程图”首先制约的是各级政府及主要领导，杜绝“拍脑袋工程”和“暗箱操作项目”。二是程序设置更趋合理。通过《流程图》的分解和标示，部门职能相对单一和专业化，有利于各部门完善工作规则，统一工作标准，解决了重实体轻程序、用权各行其是的问题。三是流程管理更加高效。省政府《流程图》将部门单兵突进的改革成果转变为各部门齐头并进，对各部门管理职能从时序上作了明确规定，要求各部门各司其职，相互协调，相互督促，是提高政府工作效率的好路子。 （记者 冯瑛冰 王?坤)